上诉人张某因拆迁行政协议一案，不服扬州市江都区人民法院的行政判决，委托北京京云律师事务所，向江苏省扬州市中级人民法院提出上诉。经过京云拆迁律师的努力，该中级法院判决撤销扬州市江都区人民法院作出的（2018）苏1012行初131号行政判 决。撤销高新区征收办与被上诉人金某就案涉房屋补偿协议签订的落款时间为2017年7月16日的《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》。最终，被上诉人高新区管委会败诉，并承担一审和二审的诉讼费。被拆迁人张某获得胜诉。

【案例简述】

       张某是江苏扬州人，他在1993年与金某登记结婚。在张某名下有一处房产，坐落在某街道某村某组，该房屋于1999年登记在张某名下。2017年6月某日，扬州市邗江区拆迁管理办公室发布《拆迁公告》，明确拆迁范围为位于扬州市A片区改造（b村棚户区改造）项目规划范围内集体土地上的部分房屋及其附属物，拆迁人、拆迁责任单位、拆迁实施单位均为扬州高新技术产业开发区管理委员会。根据上述的文件，张某和金某的上述房屋在该拆迁范围之内。2017年7月某日，江苏扬州高新技术产业开发区规划建设局（拆迁）征收安置办公室，经过高新区管委会授权，与金某签订了《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》，协议约定拆迁补偿总额为150万余元。京云拆迁律师通过调查取证了解到，此时张某正在外地打工，并不知道此事。在得知此事之后，张某认为房屋的产权人是自己，征收方应该与自己签协议，不该与妻子金某签协议。金某文化水平较低，根本不清楚给的补偿并不合理。所以张某起诉至法院，请求撤销拆迁补偿协议，一审败诉。张某不服一审法院（江苏扬州江都区人民法院）作出的判决，又上诉至江苏省扬州市中级人民法院。

【相关法律规定】

一、《土地管理法》

    1、第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

    2、第44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

    3、第46条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

二、《土地管理法实施条例》

1、第20条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

   （1）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

   （2）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

   （3）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

     在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

2、第25条规定

   （1）征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

  （2）被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

  （3）市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

三、《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》

      第5条规定，征（用）地单位（以下统称拆迁人）向市国土资源行政主管部门提出用地申请，经依法取得用地批准文件后，方可实施拆迁。

四、《行政诉讼法》规定

      1、第70条，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：主要证据不足的。

      2、第89条，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。

上诉人与被上诉人在法庭上的法律意见

一、上诉人的法律意见

上诉人张某以及委托代理人，北京京云律师事务所（刘建华律师，王国龙律师），根据案件证据和事实，提出如下法律观点。

       1、原审判决认定事实不清，适用法律错误。涉案房屋的集体土地使用权人和房屋所有权人均为上诉人，金某无权代表上诉人签订被诉拆迁补偿协议。上诉人是家庭户主，上诉人虽然与金某系夫妻关系，但签订拆迁补偿协议属于重大财产处分，金某应当与上诉人协商。在征得上诉人同意或者授权的情况下，由金某签署拆迁补偿协议符合常理。被上诉人明知涉案房屋登记在上诉人名下，却绕开上诉人，与文化程度不高的金某达成拆迁补偿协议。在未征得上诉人同意的情况下，金某无权单独处分涉案房屋，被诉拆迁补偿协议应属违法。

       2、本案所涉及拆迁项目的《扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》已经被确认违法，签订被诉拆迁补偿协议的基础已经不存在。金某在完全不知情的情况下签订被诉拆迁补偿协议，该协议应当认定为无效。综上所述，请求法院依法判决撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。

      3、本案中，征收方（高新区管委会）在没有办理有关土地征收、转用审批手续的情况下，与被拆迁人签订的补偿安置协议，即使具备合同法上的生效要件，也因为缺少前置条件，而存在行政法上的合法性缺陷。综上所述，请求撤销高新区征收办与被上诉人金某就案涉房屋签订的落款时间为2017年7月16日的《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》。

二、被上诉人的法律意见

      1、被上诉人高新区管委会辩称：高新区管委会根据邗江区拆管办发布的《拆迁公告》以及6号批准通知书实施拆迁，符合法律规定。上诉人张某与被上诉人金某是夫妻关系，因上诉人长期在外打工，由金某作为被拆迁户的代表和涉案房产的共有权人，与高新区管委会签订被诉拆迁补偿协议，不存在任何违法之处。

      2、6号批准通知书虽然被确认违法，但未被撤销，高新区管委会按照扬州市有关拆迁补偿安置规定与金某签订被诉拆迁补偿协议，没有损害上诉人的利益。

      3、发布集体土地房屋的《拆迁公告》和批准拆迁补偿安置方案应该取得相应用地批准文件，这是对征地工作的管理型规定，并不涉及拆迁补偿协议的效力问题。认定行政协议的效力应当适用《合同法》第52条的有关规定，上诉人认为符合合同无效的理由不能成立。

      4、金某作为涉案房屋的共有权人和宅基地的共同使用人，签署被诉拆迁补偿协议是代表该户的行为，不存在高新区管委会与金某串通损害上诉人利益的问题。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

三、本案的争议焦点

      高新区征收办与被上诉人金某就案涉房屋签订的落款时间为2017年7月16日的《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》，是否合法有效。

四、法官的法律意见和判决结果

（一）江苏省扬州市中级人民法院依职权调取了下列证据

     1、《江苏省国土资源厅关于同意扬州市2017年度农用地转用和土地征收第2批次实施方案的函》（苏国土资函[2018]109号，以下简称苏国土资函[2018]109号函）一份。

     2、扬州市人民政府2018年第39号《征收土地公告》一份。

     3、（扬）地呈字[2017]第12号《建设用地项目呈报说明书》一份、《农用地转用方案》一份、《补充耕地方案》一份、《征用土地方案》一份。

     4、扬州自然资源和规划局邗江分局提交了《勘测定界图》一份。

（二）法院的法律意见

      针对集体土地征用及补偿、集体土地上房屋拆迁补偿等问题，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律的相关规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

   （1）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案、分批次逐级上报有批准权的人民政府。

   （2）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。

   （3）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

   （4）征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征地单位应该向市国土资源行政主管部门提出用地申请，经依法取得用地批准文件后，方可实施拆迁。

    （5）建设项目使用土地涉及到集体土地、农用地的，应当先办理征收土地批准手续、农用地转用审批手续等。涉及拆除建筑物、构筑物的，还应当先行取得用地批准文件。本案中，征收方没有取得这些合法征地拆除手续。根据我国法律规定，办理有关土地征收、转用审批手续是市、县人民政府或其明确的集体土地上房屋拆迁管理机关，在组织实施集体土地上房屋拆迁时应当具备的前置性、基础性条件。包括征收、拆迁补偿安置协议在内的行政协议，兼具“行政性”和“协议性”的双重属性，法院审查行政协议的效力问题也应包括行政法上的合法性与合同法上的合约性两方面。本案中，征收方（高新区管委会）在没有办理有关土地征收、转用审批手续的情况下，与被拆迁人签订的补偿安置协议，即使具备合同法上的生效要件，也因为缺少前置条件，而存在行政法上的合法性缺陷。综上所述，请求撤销高新区征收办与被上诉人金某就案涉房屋签订的落款时间为2017年7月16日的《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》。

    （6）本案涉案房屋所处集体土地并不在经批准的土地征收范围之内，所以尽管无证据证明上述协议书存在合同法上的无效情形，仍然被认定为不具有行政法上的合法性。由于考虑到涉案房屋主体结构依然存在，上诉人张某及被上诉人金某亦未领取相应补偿款项，故上述协议书可以判决撤销。

（三）法院判决结果

      1、撤销扬州市江都区人民法院作出的（2018）苏1012行初131号行政判决。

      2、撤销高新区征收办与被上诉人金某就案涉房屋签订1的落款时间为2017年7月16日的《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》。