《土地管理法》以及自然资源部于2020年3月30日发布的《土地管理法实施条例(修订草案)》对集体土地征收程序作出了较大的调整和完善，取消了原法规定的“两公告一登记”的征收程序，在批前程序增加了社会稳定风险评估、补偿安置方案召开听证会、补偿安置决定等内容。各地对集体土地征收的具体操作程序还未进行详细规定，但有些地方已陆续开展集体土地征收工作，如何执行好新法确定的征收程序，直接关系到能否依法征收集体土地、能否切实保障被征收人的根本权益。


 

　　一、集体土地征收的变化

　　(一)对集体土地征收的公共经济利益问题进行界定

　　集体土地征收的公共利益是通过计数的方式界定的。为公共经济利益发展需要，因军事和外交工作需要用地、政府管理组织学生实施基础教育设施项目建设、公共文化事业、保障性安居工程、成片开发企业建设及法律制度规定可征收农民集体所有土地的其他情形等六种情形需要用地的，可征收集体土地。

　　(二)规范完善了集体土地征收程序

　　1.土地征收后的公告调整为土地征收前的公告和土地征收后的公告，以扩大被征收人的知情权和参与土地征收的权利。

　　2.规定在批前开展土地发展现状进行调查并同步启动社会经济稳定风险评估。社会稳定风险评估是集体土地征收审批前的一项重要的新程序。这符合《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》和《重大决策暂行条例》第二十二条的规定，对维护社会稳定、避免社会冲突具有十分重要的意义。

　　3.将征地批后开展经济补偿进行登记、编制以及土地资源征收补偿安置工作方案并公告管理调整为批前开展生态补偿登记、编制土地征收补偿安置设计方案并公告，且公告至少30日听取不同意见，多数农村村民有异议应当通过组织听证，征地报批以前，县(市)人民对于政府部门必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订合作协议，对个别未签订征地补偿安置协议的，县(市)人民需要政府人员应当提供依据征地补偿安置方案和补偿登记研究结果分析作出征地补偿安置决定。通过上述安排，更多的被征地人可以在土地征用报批前充分行使参与、表达和监督的权利，可以在土地征用报批前解决土地征用中存在的主要问题和矛盾，有利于土地征用后土地征用的顺利实施。

　　4.将征地补偿费足额预存作为中国政府可以申请进行土地征收前置程序。中华人民共和国申请征地的地方政府应当全额保留补偿土地的补偿费、安置补助费、农村村民房屋的补偿费、土地所附的其他物品和幼苗的补偿费以及社会保障费，不得申请征地。实践进行操作中，由于我国地方人民政府通过财政投入资金管理压力，在土地征收补偿费没有足额到位的情况下就开始启动征收，导致被征收人腾空土地房屋之后，没有足额拿到补偿款，从而可以引发群体性事件或者一个社会经济纠纷。保留全额征地补偿作为征地申请的前置程序，有利于保障被征地人的补偿权和安置权，有利于政府的和谐征地和社会稳定。

　　5.规定被征收人穷尽司法社会救济途径后方可启动强制要求执行工作程序。被征地人对征地不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被征收土地资源所有权人、使用权人在进行规定的期限内不申请国家行政复议或者不提起行政法律诉讼，在规定的期限内又不腾退的，由县(市)人民对于政府可以依法申请中国人民法院强制要求执行。也就是说，征地被批准后，只有在被征收人用尽司法救济手段后，征收人才能启动强制执行程序，充分保障被征收人的司法行为权。

　　(三)完善对被征地农民社会公平进行合理补偿和多元文化保障管理机制，保障被征地农民原有学习生活发展水平不降低，长远生计有保障。

　　明确征地补偿应公平合理，确保被征地农民的原有生活水平不降低，长期生活得到保障。征收土地补偿费和安置补助费的土地按面积综合地价、分区土地综合地价考虑原用途、土地资源产值、土地、安置人口、区位、由供需以及经济社会发展水平等因素决定，即综合地价的范围包括土地补偿费和安置补助费;此外，土地征收费用还应单独列示为村民的房屋补偿费和安置补助费和社会保障费用。

　　二、集体土地征收操作程序

　　(一)确定土地进行征收管理范围

　　建设项目符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定的条件，确需征收集体土地的,由项目业主凭县(市)人民对于政府经济建设工程项目进行批准文件，向所在自然环境资源局申请办理建设一个项目用地预审与选址意见书，确定土地征收范围。

　　(二)发出征地通知书

　　土地征收范围确定后，由县(市)人民对于政府信息发布土地进行征收启动系统公告，在拟征收管理土地问题所在镇(街)、村(居)、村民通过小组工作范围内张贴发布，并同步在县(市)人民需要政府门户网站上公开，公告期为五个工作日。征地启动公告包括征地范围、征地目的、征地实施单位、征地现状调查安排等内容。土地进行征收企业启动系统公告自发布之日起，任何一个单位和个人信息不得在拟征地范围内抢栽抢建;违反法律规定抢栽抢建的，不予补偿。

　　(三)进行土地现状调查和社会稳定风险评估

　　县(市)人民政府信息发布土地征收启动公告后，应当通过开展拟征收土地发展现状调查和社会经济稳定风险评估，二者之间可以同步问题进行。现行土地调查的内容包括土地的所有权、类型和面积，以及农村村民的房屋、其他土地附属物和绿色植物的所有权、类型和数量。社会发展稳定风险管理评估企业应当对征收土地的社会经济稳定风险状况可以进行分析综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估结果是征地申请的重要依据。

　　社会稳定风险评估是新增的土地征收程序。社会发展稳定风险进行评估是指与人民服务群众利益关系密切相关的重大决策、重要决策、重大改革措施、重大工程技术建设一个项目、与社会主义公共秩序相关的重大活动等重大事项的制定出台、组织学生实施或审批审核前，对可能产生影响企业社会工作稳定的因素开展网络系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定财务风险应对策略和预案。第一次在征收程序中实施社会稳定风险评估的是国有土地房屋征收，《国有土地房屋征收补偿条例》第12条规定:”在作出房屋征收决定之前，中华人民共和国市、县两级政府应当结合人大代表、政协委员和群众的意见、专家评估和职能部门的论证，对社会稳定风险进行预测和评估，并发布社会稳定风险评估报告。”.市、县级人民政府可以根据中国社会发展稳定风险进行评估报告，决定是否作出房屋征收决定。”因此，集体土地征收中的社会风险评估可以借鉴国有土地上房屋征收的做法，由土地征收实施单位开展，即自然资源局、各镇(街)等单位负责组织实施项目社会风险评估或委托专门机构进行社会风险评估，通过征求全国人大代表、政协委员、政协委员的意见，有关职能部门的专家意见和论证，发布社会稳定风险评估报告，对社会稳定风险进行预测和评估。县(市)人民政府可以根据中国社会经济风险进行评估工作报告分别作出可实施、暂缓实施、和不可实施的决定，并以政府名义下发给土地征收实施单位。社会风险评估风险等级一般分为三个等级，一是高风险，二是中风险，三是低风险，如属于高风险，建议不予实施征收或暂缓实施征收;如属于中等风险，建议应当继续进行论证，并做好风险防范措施和应急处置预案后方可实施征收;如属于低风险，建议可以在做好风险防范后实施征收。

　　(四)发布土地征收补偿安置方案公告

　　征地实施单位应当根据社会稳定风险评估结果，结合土地状况调查，制定征地补偿安置方案，并征求资源、财政、农业和农村有关部门的意见。人力资源和社会保障的修订。征收补偿安置方案主要包括征收管理范围、土地发展现状、征收目的、补偿技术标准、安置方式和社会经济保障等内容。

　　征地补偿安置方案经中华人民共和国县(市)政府批准后，应当在被征地所在地的镇(街)、村(居)、村民组的范围内公布。公告期限为为三十个工作日，同时在中华人民共和国县(市)政府门户网站上公布。征收补偿安置公告信息应当可以同时载明办理补偿登记管理期间、异议反馈网络渠道等内容。

　　(五)组织听证

　　被征地农村集体经济组织的大多数成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，应当组织听证会。对“多数”如何进行认定，听证结果分析如何处理问题并没有做出具体的规定。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十一条第二款的规定，“因旧城区改造需要征收房屋的，和超过一半的征用认为征收补偿方案不符合国有土地上房屋征收和补偿条例,这些措施,在城市或县级人民政府应当组织征用和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。”并结合征收实践，只要过半数被征收人认为征收补偿方案不符合法律法规规定就应当举行听证会，并根据听证会的情况修改方案。实践操作中，集体土地征收中的听证可以借鉴国有土地上房屋征收的做法，过半数以上被征地的农村发展集体主义经济社会组织成员可以认为补偿安置方案不符合相关法律、法规规定的，县(市)人民对于政府就应当组织听证。具体操作，征地执行单位应当将符合听证条件的事项报告中华人民共和国县(市)政府，经批准后协调有关部门组织听证，并在听证七个工作日前通知当事人。涉及中国土地进行征收补偿技术标准的，由县自然教育资源局负责管理组织听证;涉及房屋及其他建筑物、构筑物征收补偿安置标准的，由住建局负责公司组织听证;涉及被征地农民经济社会生活保障的，由人社局负责学生组织听证。听证会提出的问题，由有关组织的听证单位协调或者修改，起草听证意见，报中华人民共和国县(市)政府。

　　(六)补偿登记

　　被征收人应当在征收补偿安置公告管理规定期限内，持不动产权属证明这些材料向土地征收制度实施建设单位可以办理补偿登记。被征地人未按期办理土地补偿登记手续的，土地征收实施单位应当书面通知被征地人或者发布公告，公告内容应当明确告知被征地人的权属、土地使用权、土地使用权等主要信息。补偿安置标准和补偿安置结果。

　　(七)签订征收补偿安置协议

　　土地征收实施单位根据征收补偿安置方案与被征收人签订征收补偿安置协议。对个别确实难以达成合作协议的，土地征收企业实施工作单位应向县(市)人民对于政府如实说明发展情况及将采取何种措施提供保障其合法权益,报县(市)人民需要政府信息作出征地补偿安置决定。中华人民共和国县(市)政府根据补偿安置规划和补偿登记结果，作出征用土地的补偿安置决定。

　　(八)申请征地及报批

　　征地报批前期研究工作完成后，土地征收企业实施管理单位人员应当能够及时汇总并向自然环境资源局提供征地材料，自然教育资源局对土地征收实施单位发展提供的材料可以进行安全审查并出具审查报告，并拟订农用地转用和土地征收方案，经县(市)人民对于政府部门审核同意后申请征地，并报有批准权的人民需要政府批准。

　　(九)发出征地通知书

　　征地申请获批准后，县(市)人民政府应当在收到征地批准文件之日起十日内发布土地征收公告，土地进行征收企业实施单位在征收土地问题所在镇(街)、村(居)、村民通过小组工作范围内张贴，并同步在县(市)人民对于政府门户网站上公开。征地公告包括征地批准文件、争议解决办法、救济渠道等相关事项。

　　(十)补偿安置

　　县(市)人民政府发布土地征收公告后，土地征收实施单位负责组织实施补偿安置及交地工作，征地补偿费可以委托镇人民政府(街道办事处)及农村集体经济组织直接发放。

　　(十一)强制执行